广州的“公行”商人们开始筹建一种基金：每家公司缴出利润的10%，存入共用的资金池。而其作用，除了作为参与者们的行业保险外，更多的是为了应对政府层出不穷的勒索。
在强大而贪婪的公权力面前，商人们抱团取暖，合资行贿，分摊成本，并对这一基金的使用，实行严格的集体监管。
这是颇具大清特色的一种“制度创新”。这一创新，很快就走向了国际化：凡是与“公行”有商业来往的外商，都必须缴纳货物价值的3%，作为“规礼”，滚入基金池中，实现风险共担、利益均沾。
这是18世纪70年代，大清帝国最为辉煌的乾隆盛世。
1、天子的私家海关
这一基金，名为“行佣”，即“公行所提取的佣金”，又名“行用”，即“公行所需的公用金”。英文名称则为Consoo Fund(公所基金)，其中Consoo一词，即汉语“公所”的音译。
“行佣”的发明者是“公行”的商人们，又称“行商”，他们更为著名的一个称号，是“广州十三行”。学界一般认为，十三行并不是指13家行商，而是泛指获得了政府的授权、垄断了外贸的行商们，他们的数量总是在不断的变动，而之所以用“十三行”这个名称，更大的可能是因为当时洋商们在广州开设的“夷馆”有13家。
1720年12月25日，普遍被当作“公行”成立的时间。这天，广州最大的行商们，在神像前宰鸡盟誓，订立行规13条，结成一个类似“托拉斯”的贸易联合体。参加盟誓的行商，有16家，其中头等行5家，二等5家，三等6家，按等级分摊经费。这家机构在次年就在外商和非行商的中国商人联合反对下，悄然废止。
很多学者，包括大清国的洋干部、著名的汉学家马士，都将1720年当作十三行的起源，显然，这是混淆了十三行与“公行”的概念。在“公行”这个行业协会性质的机构成立之前，十三行就早已存在了。
1937年学者梁嘉彬在其《广东十三行考》中指出，1720年“无非为十三行商始有共同组织(公行)之一年而已”。
他认为，在1685年康熙设立“粤海关”之前，就已经有十三行的存在。这一说法，得到了著名史学家吴晗的赞同。并且，吴晗根据《啸亭杂录》的记载，两广总督吴兴祚“奏通商舶，立十三行”，进一步推论“十三行之立，当为康熙二一至二四年(1682—1685年)四年间事。”
十三行的出现，是清帝国解除海禁的直接产物。1684年，31岁的康熙皇帝表示：“先因海寇，故海禁未开。为是今海寇既已投诚，更何所待。”于是，实施了28年的海禁被废除，并在次年设立了闽粤江浙4个海关，其中尤以广州海关最大。
值得注意的是，尽管大多数的外商都将海关当作中华帝国的政府部门，但实际上，4个海关却实行的是双重领导：名义上是国家财政部(“户部”)的派出机构，实际上的领导权，却在皇帝的私人机构“内务府”手上。
所有海关和大多数“常关”(设在陆路上的关税机构)，其掌门人均是内务府出身。执掌海关的“关差”，是与管理盐、漕、河同样最有油水的肥缺。海关关长(“海关监督”)的人选，形式上由各部门保举，“请旨简用”，实际上是皇帝直接任命，即便其级别不足以与地方督抚平级，其实际地位却毫不逊色。主管干部的吏部、主管财政的户部及海关所在的地方督抚，在正常情况下，都难以干预海关的人选及工作。“海关监督”一身二任，行政职务是户部的分司，任满即止，而本职则依然是内务府官员，任满后依然回到内务府，或在内务府掌控的其他机构中调任升迁。
皇帝越过政府而直接干预海关人选，严密控制海关，首先是政治上的需要：毕竟海关除了收取关税之外，在经济上还要承担外贸管理之职责，在外交上更要承担“怀柔远人”之使命，这些都关系到政权的维稳大局。其次，海关也是办理“皇差”的主要平台——这些皇差，大多数都没有、或者不便于纳入财政的计划内资金，而需要由海关悄悄地办理，海关因此成为皇帝的最大小金库之一。
正是在这样的制度设计下，海关的收入主要分成了两大块：一是应该缴纳给户部的关税，这部分实行定额制，而且定额很低;二是应该缴纳给内务府的“关余”——理论上，这应该包括关税之外的所有收入，进入皇家的小金库，不在户部的审计监控之列。
对于关税，此时家底颇厚的大清国，似乎并不十分在意。与后世一般的印象完全不同，清代的关税即便在鸦片战争之前，没有“帝国主义”坚船利炮威胁之下，也都十分低廉。
据民国学者王孝通研究，当时中国的进口税率一般低于16%，出口税率则在4%左右，比同时期实行自由税率的法国还低(《中国商业史》)，可算是当时国际上的税收天堂。这点，从同时期西方商人和外交官的大量记载中，也可以得到佐证。西方商人后来不断积累的不满